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赵大程在学习贯彻中办国办《关于完善法律援助制度的意见》 专题培训班上的讲话

发布时间:2016-02-15 来源:湖北省司法厅门户网站 阅读次数: 【字体:

  学习贯彻中办国办《关于完善法律援助制度的意见》专题培训班的主要任务是:深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和对法律援助工作重要指示,学习贯彻孟建柱书记对法律援助工作重要指示,学习贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》,学习贯彻吴爱英部长在全国法律援助工作电视电话会议上的讲话精神,全面准确把握当前和今后一个时期进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度的形势、目标、任务和要求,进一步推进法律援助工作发展。

  2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议,审议通过《关于完善法律援助制度的意见》。6月 24日,中共中央办公厅、国务院办公厅以中办发[2015]37号文印发了《关于完善法律援助制度的意见》(以下简称中办发[2015]37号文件),对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度作出全面部署,为新形势下法律援助工作改革发展指明了方向。

  司法部认真学习贯彻落实中办发[2015]37号文件精神,召开会议进行专题学习,研究贯彻落实措施;制定下发《关于认真学习宣传贯彻中共中央办公厅 国务院办公厅<关于完善法律援助制度的意见>的通知》,召开全国法律援助工作电视电话会议,对司法行政系统贯彻落实中办发[2015]37号文件作出部署;通过召开新闻发布会等多种形式宣传文件,在司法行政系统和广大法律援助工作者中掀起了学习贯彻的热潮。各省(区、市)司法厅(局)迅速行动,按照司法部统一部署,把学习宣传贯彻中办发[2015]37号文件精神摆在重要位置,及时向党委政府汇报文件精神和贯彻落实措施,召开专门会议,举办专题报告会和培训班,深入学习领会中办发[2015]37号文件和电视电话会议精神。一些地方紧紧围绕贯彻落实中央关于法律援助工作的部署和确定的各项目标任务,积极筹备召开法律援助工作会议,推动省(区、市)党委政府两办制定实施意见,把中央的精神与本地的实际有机结合起来,提出法律援助工作的重点任务和实施办法。截至目前,吉林、云南已以省委省政府两办名义出台贯彻落实意见,河北、江苏、浙江、山东、广东、安徽等省已经取得了积极进展。与此同时,各地司法行政机关将贯彻落实中办发[2015]37号文件和电视电话会议精神作为推进法律援助事业发展的良好契机,加强与政府及相关部门的沟通协调力度,主动争取对法律援助工作的支持,并取得初步成效。总的看,贯彻落实中办发[2015]37号文件各项工作开局良好,呈现出稳步推进的良好态势,给了我们乘势而上的底气和信心。但也要看到,贯彻落实中办发[2015]37号文件是当前和今后一个时期法律援助工作的一项主要任务,推进法律援助工作取得大发展需要更多努力。

  一、以中央制定出台《关于完善法律援助制度的意见》为重要标志,我国法律援助工作进入新的发展时期

  法律援助制度是维护困难群众合法权益、保障社会公平正义的一项重要法律制度,是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。自上世纪九十年代我国开始探索建立法律援助制度以来,我国法律援助工作主动适应时代发展要求,始终坚持法律面前人人平等,大力弘扬法治精神,维护宪法和法律权威,依法保障困难群众合法权益。近五年来全国共办理法律援助案件499万件,年均增长14.3%,在保障社会公平正义、促进社会和谐稳定中发挥了积极作用。

  回顾二十多年的探索发展历程,我们深切体会到法律援助工作的每一步发展,都是在党中央、国务院的领导下取得的。特别是党的十八大以来,习近平总书记从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。在“四个全面”战略布局中,全面依法治国具有重要的基础和保障作用。党的十八届三中全会明确将完善法律援助制度作为推进法治中国建设、完善人权司法保障制度的一项重要内容,党的十八届四中全会对全面依法治国作出全面部署,把加强法律援助工作作为全面推进依法治国的一项重要任务,明确提出要“完善法律援助制度,扩大援助范围”。习近平总书记多次对法律援助工作作出重要指示,强调要加大对困难群众维护合法权益的法律援助,在不断扩大法律援助范围的基础上,紧紧围绕经济社会发展的实际需要,注重提高法律援助的质量,努力做好公共法律服务体系建设。中办发[2015]37号文件是在全面依法治国和推进法律援助工作改革发展进入关键阶段出台的重要文件,必将推动我国法律援助工作进入一个新的发展时期。深刻认识中办发[2015]37号文件的重大意义,可以概括为以下三点:一是中办发[2015]37号文件认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和对法律援助工作的重要指示,从政治和全局的高度,深刻阐明了新形势下做好法律援助工作、完善法律援助制度的一系列重大理论问题和实践问题,是贯彻落实中央关于全面推进依法治国重大战略部署,进一步加强法律援助工作,完善中国特色社会主义法律援助制度的重大举措;二是中办发[2015]37号文件系统总结这些年来法律援助工作改革发展取得的有益经验,坚持问题导向,加强顶层设计,着力从制度层面研究解决当前影响和制约法律援助工作发展的矛盾和问题,是2003年国务院制定的《法律援助条例》以及随后形成的一系列的有关政策和规章制度的再深化、再提高;三是中办发[2015]37号文件立足我国法律援助工作实际,着眼法律援助事业的长远发展,明确提出推进法律援助工作改革发展的指导思想、基本原则、主要任务和政策措施,是新形势下进一步加强法律援助工作,完善法律援助制度的纲领性文件,对全面推进法律援助事业发展具有根本性、全局性、长远性的指导作用。我们一定要充分认识中办发[2015]37号文件的重要意义,准确把握全面推进依法治国对进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度的任务要求,切实把思想和行动统一到习近平总书记重要指示和中央决策部署上来。

  当前,我国正处在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重要时期。站在新的历史起点上,各级司法行政机关、广大法律援助工作者要切实把握新的发展时期对法律援助工作提出的新的更高要求,清醒认识、牢牢把握、忠诚履行自身肩负的重要职责。

  一是法律援助在维护当事人合法权益,促进公民法律面前一律平等中具有重要作用。随着全面依法治国的深入推进,公民的权利意识、民主意识不断增强,大量矛盾纠纷以案件形式汇集到司法领域,法律手段成为调节社会关系的主要手段,人民群众通过法律途径维护自身合法权益的需求越来越迫切。经过30多年的改革开放,我国社会生产力、综合国力实现了历史性跨越,同时改革引发的社会转型和利益分化使收入差距、城乡差距、地区差距有所加大,目前全国仍有7000多万贫困人口,相当一部分生活还比较困难。法律援助通过为经济困难群众公民和特殊案件当事人提供免费法律服务,使公民不论经济条件好坏、社会地位高低都能平等地获得法律保护,充分体现了社会主义法律的平等属性,是我国人权司法保障制度的重要组成部分,在促进法律面前人人平等、彰显中国特色社会主义制度的优越性中发挥着积极作用。

  二是法律援助在维护法律正确实施,促进实现司法公正中承担重要职责。法律的生命在于实施。保证国家法律的统一正确实施是建立公正高效权威社会主义司法制度的重要目标,对于有效保障公民合法权益、促进司法公正具有重要意义。法律援助是一项保障社会公平正义的法律制度,一方面通过依法为符合条件的当事人提供免费法律帮助,保障受援人平等参与诉讼,落实了有关诉讼权利法律规定。另一方面,通过指派律师等专门的法律工作者依法履行辩护代理职责,利用专业知识和了解当事人真实情况的优势,提出符合事实、于法有据的证据材料和意见,帮助司法机关准确及时查明案件事实,正确适用法律,保障司法公正。从这个意义上讲,法律援助是诉讼制度不可或缺的重要环节,法治国家不可或缺的司法救济形式,通过促进法律的正确实施,在保障司法实体公正和程序公正方面都发挥着不可替代的重要作用。

  三是法律援助在维护社会公平正义,促进法治社会建设中发挥独特优势。建设法治社会是全面依法治国的重大任务。法治社会的重要特征是法律成为社会的基本准则,整个社会按照法律规范运行;公平正义是法治社会的重要特征,也是社会主义制度的首要价值。法律援助职能作用的有效发挥,就是为了促进实现社会公平正义,与建设社会主义法治社会息息相关。法律援助面向全体公民免费提供法律咨询,广泛传播法律知识和权利义务观念,通过为符合条件的公民提供法律帮助,将涉及困难群众的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决,努力让困难群众感受到公平正义就在身边,促进在全社会形成良好的法治氛围,在推进法治社会建设中发挥着重要作用。

  总之,党中央的一系列决策部署,特别是中办发[2015]37号文件的制定出台,为法律援助工作指明了前进方向,拓展了新的空间,赋予了新的使命。我们既要看到法律援助工作面临的重大发展机遇,也要清醒地看到,法律援助工作还存在诸多不适应的地方:与全面建成小康社会的目标要求还不相适应,与我国当前的经济社会发展水平还不相适应,与基层群众日益增长的法律援助需求还不相适应。主要表现在制度还不够完善、保障机制还不够健全、援助范围亟待扩大、质量需要进一步提高等问题。这些问题在一定程度上制约了法律援助工作的发展,必须以时不我待、只争朝夕的责任感、紧迫感加快法律援助工作发展,进一步提高法律援助服务能力,完善法律援助体制机制,提升法律援助保障水平,充分发挥法律援助在全面依法治国中的职能作用,更好地满足人民群众的法律援助需求和对社会公平正义的期待。

  二、以中央关于法律援助工作的新部署新要求为基本遵循,始终坚持新时期法律援助工作发展的正确方向

  中办发[2015]37号文件认真贯彻落实全面推进依法治国新要求,紧紧围绕经济社会发展和人民群众实际需要,从总体要求、扩大法律援助范围、提高法律援助质量、提高法律援助保障能力、切实加强组织领导等方面,提出了一系列关于进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度的新论断、新任务、新要求,为法律援助事业发展开辟了新的天地,提供了新的机遇,也赋予了广大法律援助工作者更加光荣而神圣的职责使命。

  一是法律援助的发展方向更加明确。中国特色社会主义,是司法体制改革必须坚持的基本指导思想。完善法律援助制度,必须坚定不移地走中国特色社会主义法律援助发展道路。文件强调,要以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,认真贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,健全完善中国特色社会主义法律援助制度,这更加明确了法律援助工作的发展方向,坚定了我们建设中国特色社会主义法律援助制度的信心和决心。

  二是法律援助的功能定位更加明确。文件指出,法律援助工作是一项重要的民生工程,强调要把法律援助工作纳入党的群众工作范围,注重发挥法律援助在人权司法保障中的作用。这明确表明,法律援助是保障和改善民生的重要工作,是党的群众工作的重要方面,是人权司法保障制度的重要内容。我们要准确把握法律援助的功能定位,坚持把维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点,积极回应困难群众的民生需求,降低门槛,帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题,不断密切党同人民群众的血肉联系,巩固和扩大党执政的群众基础。

  三是法律援助的价值追求更加明确。文件指出,要把保障公平正义作为法律援助工作的首要价值追求,努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义。这与习近平总书记关于法律援助工作重要指示的核心要义一脉相承,深刻地揭示了法律援助的本质特征,明确了法律援助的前进方向和奋斗目标。我们要准确把握法律援助的首要价值追求,顺应人民群众对公平正义的新要求新期待,更加聚焦促进公平正义,依法履行法律援助职责,充分发挥法律援助在促进公正司法中的助力器作用,从实体和程序上切实维护司法公正维护公平正义,让人民群众感到公平正义就在身边。

  四是扩大法律援助范围的任务更加明确。保障经济困难公民和特殊刑事案件当事人获得必要的法律帮助,是法律援助工作的基本职责。随着全面依法治国的深入推进,越来越多的民生问题需要通过法律途径来解决,广大群众特别是困难群众的法律需求日益增多。为了更好地满足群众的法律援助需求,文件适应困难群众的民生需求,从扩大民事行政法律援助覆盖面,加强刑事法律援助工作,实现法律援助咨询服务全覆盖等方面提出了扩大法律援助范围的任务和具体要求,强调要进一步放宽法律援助经济困难标准,降低法律援助门槛,使法律援助覆盖人群逐步拓展至低收入人群。这是党和国家适应经济发展新常态和人民群众民生新期待,对法律援助范围尤其是法律援助经济困难标准提出的新任务、新要求,必将在法律援助范围和经济困难标准方面带来新的变化、新的调整。我们要认真研究落实措施,积极推动法律援助事项范围和经济困难标准及时作出调整和扩充,使法律援助的事项范围覆盖到更多的民生事项,使法律援助的经济困难标准拓展至低收入人群,让更多的困难群众能够通过法律援助手段更好地解决基本生产生活方面的问题。

  五是提高法律援助质量的要求更加明确。法律援助质量是法律援助工作的生命线。提高法律援助质量,对于切实维护群众权益、促进法律援助事业健康发展至关重要。近年来,我们始终把服务质量摆在突出位置,服务水平有了明显提升。但与群众对法律援助服务质量的要求相比,服务规范化建设、质量监管工作等仍有待完善。文件立足于为群众提供优质高效的法律援助,总结梳理了近年来各地的经验做法, 从推进标准化建设、加强质量管理、完善便民服务机制等方面提出了全面的、切实可行的推进措施。这充分体现了党和国家对法律援助质量的高度关注和重视。我们一定要按照习近平总书记重要指示和文件要求,以确保受援人享受到讲诚信、讲品质、有标准、有质量的合格法律援助服务为目标,在增加法律援助数量的同时,更加聚焦法律援助质量,采取切实有效的措施,不断完善质量标准,健全质量管理措施,确保案件质量与办案数同步提升。

  六是提高法律援助保障能力的措施更加明确。法律援助事业的发展离不开保障能力建设。近年来,在各级党委政府的高度重视和有关部门的积极支持下,法律援助物质保障、机构队伍建设有了长足的进步,为工作开展提供了有力支持。中央关于“扩大法律援助范围”的决策部署,对保障能力建设提出了新的要求。文件从完善经费保障体制、加强基础设施建设、加强机构队伍建设等方面对提高法律援助保障能力提出明确要求,并要求各级党委和政府高度重视法律援助工作。我们要适应法律援助范围不断扩大的新情况,积极推动落实法律援助政府责任,健全完善政府主导、社会力量参与的法律援助工作体制,进一步提高法律援助保障水平,为法律援助工作发展奠定更加坚实的基础。

  中央关于法律援助工作的新部署新要求,是新形势下进一步加强法律援助工作、完善法律援助制度的基本遵循。各级司法行政机关和法律援助机构要深刻领会习近平总书记重要指示和中办发[2015]37号文件的丰富内涵和精神实质,始终坚持法律援助工作的正确方向,不断健全完善法律援助制度。

  一是坚持中国特色社会主义法律援助发展道路。法律援助制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。要始终坚持党的领导,准确把握和深入贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验,在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,确保党的路线方针政策和中央的决策部署得到不折不扣地贯彻执行。要坚定不移地坚持中国特色社会主义法治道路,认真贯彻中国特色社会主义法治理论,紧紧围绕建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家的总目标,遵循法律援助发展规律,忠实履行法律援助职责,健全完善中国特色社会主义法律援助制度。要自觉将法律援助工作置于“四个全面”的战略布局中来谋划和部署,主动适应经济发展新常态,把服务、保障和促进党和政府的中心任务作为主要目标和基本任务,充分发挥法律援助在党和政府主导的维护群众权益机制中的作用,更好地为党和国家工作大局服务,为群众服务。

  二是坚持法律援助制度的基本定位。法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务的一项重要法律制度。要坚持法律援助制度的基本属性,忠实履行法律援助职责,维护当事人合法权益,维护法律正确实施,维护社会公平正义,切实发挥法律援助在人权司法保障中的作用。文件提出,法律援助工作是一项重要的民生工程。要把维护人民群众权益作为出发点和落脚点,帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的问题,努力使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。法律援助是事关社会和谐稳定的一项重要工作。要坚持把促进社会和谐稳定作为基本职责,将涉及困难群体的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决,努力实现法律效果和社会效果的统一,促进形成安定有序的社会环境。

  三是坚持法律援助制度的发展原则。中办发[2015]37号文件鲜明提出了完善法律援助制度三项基本原则,这是长期以来推进法律援助工作发展的基本经验,在今后的工作必须始终坚持。要坚持以人为本,牢固树立人民至上观念,把满足群众需求贯穿法律援助制度改革的各个方面、各个环节,完善便民利民措施,推进公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务,努力为困难群众提供及时便利、优质高效的法律援助服务。要坚持促进公平正义,把保障公平正义作为法律援助工作的首要价值追求,使符合条件的公民都能获得法律援助,平等享受法律保护。要坚持推进改革创新,坚持从国情出发,积极探索法律援助工作发展规律,准确把握我国经济发展的阶段性特征,创新工作理念、工作机制和方法,不断提高法律援助工作水平。

  四是把握法律援助工作的发展格局。中办发[2015]37号文件强调要坚持和完善党委政府领导、司法行政机关具体负责、有关部门协作配合、社会力量广泛参与的中国特色社会主义法律援助制度。要以此为指引,着力构建具有中国特色的法律援助工作发展格局。要坚持法律援助是政府责任,在党委政府的统一领导下,积极争取政策支持推动法律援助工作,保障法律援助事业与经济社会协调发展。要切实履行监督管理法定职责,指导监督法律援助机构依法为符合条件的公民提供符合标准的法律援助服务,促进和规范法律援助工作。要加强协作配合,推动有关部门履行法律援助相关职责,支持开展法律援助监督管理和组织实施工作,形成工作合力。要充分调动社会力量,有效发挥其资源优势,鼓励引导开展与其能力相适应的法律援助活动,提供多层次多元化的法律援助服务。

  三、以贯彻落实中央制定出台的《关于完善法律援助制度的意见》为有利契机,努力建设完备的法律援助工作体系

  法律援助工作体系是适应经济社会发展需要和人民群众法律援助需求的系统化、制度化设计。贯彻落实中办发[2015]37号文件,就是要坚持改革、发展与建设并举,着力形成规范的法律援助制度体系、高效的法律援助实施体系、严格的法律援助监管体系、有力的法律援助保障体系、完善的法律援助理论体系。根据中办发[2015]37号文件精神,按照吴爱英部长在全国法律援助工作电视电话会议上的讲话要求,建设完备的法律援助工作体系,重点是围绕扩大法律援助范围、提高法律援助质量、提高法律援助保障能力,抓好“三个扩大”、“四个规范”和“四个保障”等三大任务,切实提高法律援助服务群众的能力和水平。

  (一)不断提高法律援助提供能力。从各国法律援助制度的发展历程来看,法律援助提供能力很大程度上依赖于一国的经济社会发展水平,也是衡量法律援助需求满足程度的核心要素。中办发[2015]37号文件立足于我国国情,从民事行政、刑事、咨询服务三个方面为提高法律援助提供能力指明了路径。各级司法行政机关和法律援助机构要以“三个扩大”为着力点,进一步提高法律援助提供能力,更好地满足群众法律援助需求。 

  扩大民事、行政法律援助覆盖面。近年来,各地把扩大民事、行政法律援助覆盖面作为重点任务积极加以推进,自各省按照《法律援助条例》基本完成制定补充事项范围和经济困难标准的任务后,共有24个省份调整了补充事项范围, 19个省份调整了经济困难标准。从调整后的范围来看,法律援助覆盖面已经从条例最初颁布时的六项范围逐步扩充到婚姻家庭、医疗纠纷、社会保障、人身损害赔偿、交通事故等多个领域,覆盖人群基本上涵盖了低保标准1.5-2倍以下的困难群众,法律援助覆盖面的扩大让越来越多的困难群众能够通过法律援助维护自身合法权益。随着我国社会主义法治国家建设不断推进,中央保障和改善民生力度的加大,可以预见困难群众的法律援助需求会日益增长,因此扩大法律援助覆盖面也将成为法律援助工作当前和今后一个时期的重点,把更多的困难群众纳入法律援助范围。要突出重点领域,有针对性地加大在与群众的切身利益密切相关的这些领域的服务力度,逐步将劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗、环境保护等与民生紧密相关的事项纳入补充事项范围,积极探索建立法律援助参与申诉案件代理制度,努力做到民有所愿,我有所应,使法律援助工作更好地适应民生需求。要突出重点对象,一方面要放宽经济困难标准,使法律援助覆盖人群从低保群体逐步拓展至低收入群体;另一方面要切实做好特定人群法律援助工作,针对农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人和军人军属等群体特点,依法为其提供专业化服务。需要指出的是,在对覆盖面进行调整时,要紧密结合本地实际情况,对人民群众的民生需求变化和困难群体的涵盖范围进行深入研究论证,重点考虑实际承受力和可操作性,既要尽力而为,又要量力而行,切忌脱离实际、仅仅停留在概念化的范围扩大上。补充事项范围和经济困难标准一旦进行了调整,必须严格执行,相应的工作措施和配套制度安排都要跟上,确保符合条件的公民都能获得法律援助服务。

  扩大刑事诉讼法律援助覆盖人群。当前,我国仍处于刑事犯罪高发期,在刑事司法实践中既要准确及时地惩罚犯罪,也要注重发挥刑事法律援助工作在强化人权司法保障中的作用。2012年修改的刑事诉讼法明确了犯罪嫌疑人、被告人申请法律援助的权利,延伸了法律援助适用阶段并扩大了对象范围,进一步强化了法律援助工作在刑事司法体系中的作用。修改后的刑事诉讼法实施后,刑事法律援助案件量大幅增长,连续两年增幅超过民事案件,刑事法律援助工作有了明显推进。党的十八届四中全会为完善司法权力运行机制,对推进以审判为中心的诉讼制度改革作出了重要部署,目前开展的刑事案件速裁程序试点和死刑复核案件被告人权利保障都与法律援助制度完善密切相关,这为进一步发挥法律援助工作在保障司法公正中的职能作用提供了很好的契机。要从更好地维护刑事诉讼当事人诉讼权利出发,进一步畅通申请渠道,通过多种方式公开刑事法律援助条件、程序和法律援助机构联系方式等,健全完善电话咨询、转交申请、派驻值班律师等方式,为当事人申请获得法律援助提供便利。扩大刑事法律援助覆盖人群,要认真落实刑事诉讼法扩大法律援助适用阶段的相关规定,加强与公检法机关的沟通协调,切实做好侦查、审查起诉、审判阶段法律援助工作,确保法律援助对犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利保护贯穿刑事诉讼各阶段。对于有刑事被害人的案件,刑事诉讼始终都是围绕追究犯罪和保护被害人合法权益而进行的。因此,法律援助在保护犯罪嫌疑人、被告人合法权益的同时,也要加强对刑事被害人的权利保护,依法为经济困难的被害人提供服务,充分发挥法律援助在刑事和解中的作用,积极参与刑事被害人救助,在确保诉讼权利实现的同时,促进解决刑事被害人的困难。要积极探索法律援助参与死刑复核工作机制,逐步开展为不符司法机关生效刑事裁判、决定的经济困难申诉人提供法律援助的工作,进一步凸显法律援助在刑事司法改革中的职能作用。这里我重点谈一下值班律师工作。值班律师制度是指通过在看守所、人民法院派驻律师,免费为刑事诉讼中未聘请律师的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询等法律服务的一项制度。2010年司法部部署开展试点工作以来,部分省份已就建立看守所法律援助工作站(含值班律师办公室)与相关部门进行了联合发文,全国共设立看守所工作站近1700个。由值班律师直接为在押人员提供法律帮助,既方便了犯罪嫌疑人、被告人及时获得法律帮助;同时密切了法律援助机构与办案机关的协作,更好地适应了刑事司法工作开展需要。2014年8月全国人大授权两高、两部开展刑事案件速裁程序试点工作,提出要建立法律援助值班律师制度。试点地区值班律师主要为速裁案件程序当事人提供法律咨询,帮助其进行程序选择和量刑协商等,目前试点工作进展顺利,公检法机关也基本形成了一致认识。在推进以审判为中心的诉讼制度改革中进一步发挥法律援助的职能作用,对于有效保障刑事诉讼当事人合法权益、促进公正审判具有积极作用。各地要充分认识这项工作对于完善刑事法律援助制度的重要意义,密切关注改革进展,积极配合做好相关工作。

  扩大法律援助咨询服务覆盖范围。向公民免费提供法律咨询服务是法律援助工作的一项重要职责,对于将不稳定因素化解在萌芽状态、促进提高公民法治意识具有重要作用。近年来各地积极推进便民服务窗口建设,全国已建立便民服务窗口3200多个,其中临街一层窗口数占比68.5%。法律援助机构要切实履行好窗口服务职能,做好来访接待工作,安排专业人员依法为群众解疑释惑,在咨询接待工作中加强对当事人的心理疏导和人文关怀,实现法律效果和社会效果的统一。法律援助扎根基层、深入群众,目前我们已建立各类法律援助工作站共6.8万个,要在不断拓展法律援助基层服务网络的基础上,充分利用这些覆盖城乡的法律援助工作站点为群众就近提供初步法律咨询等帮助。同时要适应时代发展变化进一步丰富咨询服务方式,打造法律援助信息服务平台,拓展“12348”法律服务热线功能,积极运用网络平台和新兴传播工具推行网上咨询服务,提高咨询服务的可及性。要深入开展公共法律教育,广泛推介服务指南、法律读物、视频短片等系列产品,为潜在的法律援助需求人提供指引性法律信息和法律建议。在提供法律援助咨询服务过程中,能够及时发现涉及社会热点难点问题的倾向性问题。要加强法律援助舆情分析工作,及时汇集各类舆情并进行分析研判,为党委、政府和有关部门评估社会稳定风险和制定政策提供参考,从源头上预防和减少社会不稳定因素。

  (二)加强法律援助规范化标准化建设。实现法律援助服务规范化标准化,对于提高法律援助质量,推进法律援助服务均等化具有重要意义。中办发[2015]37号文件明确对推进法律援助标准化建设、加强法律援助质量管理、完善法律援助便民服务机制作出规定。各级司法行政机关和法律援助机构要以强化“四个规范”为切入点,细化标准,完善制度,强化监管,切实把法律援助工作提高到一个新的水平。

  规范服务标准。《法律援助条例》明确提出要为受援人提供符合标准的法律服务,规范服务标准是监管部门加强受援人权利保护的具体措施。《法律援助条例》授权省(自治区、直辖市)人民政府可以对补充事项范围和经济困难标准作出规定,省级地方要严格按照《条例》授权,从本地经济社会发展状况和困难群众需求出发,通过省级政府作出规定或根据本地区法律援助立法规定的程序规范调整法律援助事项范围和经济困难标准。2012年司法部颁布实施了《办理法律援助案件程序规定》,规范了法律援助案件办理中受理、审查、承办等环节的行为规范和服务标准,为规范法律援助实施工作提供了有力的制度保障。要认真落实《办理法律援助案件程序规定》,进一步完善法律援助申请和受理审查工作制度,规范法律援助机构审批职责范围和工作程序,完善法律援助承办环节工作制度,健全组织实施各环节业务规范。提高法律援助质量,很重要的一点是要做好指派工作,要进一步建立健全科学、合理、高效的法律援助案件指派制度,综合案件类型、办案人员专业特长、受援人意愿等因素合理指派办案机构及人员,对于死刑、未成年人等案件要严格办案资质条件,确保案件指派给合适承办人员,从源头上把好质量关。要构建确保公正高效提供法律援助服务的工作流程,依法管控好期限预警、审批指派和办案程序等流程的关键节点,让服务各环节依法公开运行有机衔接。从近几年全国办案情况分析显示,民事诉讼和非诉讼案件分别占案件总量的53.4%和46.6%,其中民事非诉讼案件多为基层法律服务工作者办理且案情简单。我们提倡调解优先,但并不等于忽视办理诉讼类案件,目前的情况说明案件结构总体上还不够合理,律师的作用没有得到充分发挥,这些都制约了法律援助制度价值的充分发挥。各地要规范法律咨询、非诉讼事项、诉讼事项办理程序和要求,区分案件类型制定刑事、民事、行政案件质量标准和办理指南,努力使办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正。

  规范质量管理。法律援助只有获得群众的信赖,才能拥有公信力。加强质量管理是提高法律援助工作公信力的重要方面,对于法律援助工作发展至关重要。法律援助机构和工作人员要认真履行组织实施职责,规范接待、受理、审查、指派等行为,严格执行法律援助事项范围和经济困难标准,确保符合条件的公民都能及时获得法律援助。要教育引导法律援助人员严格遵守法定程序和执业规范,认真履行辩护、代理职责,做好会见、阅卷、调查取证等工作,依法公正办理法律援助案件,确保办案质量。在办案力量方面,我们一直强调要有效调动律师开展法律援助工作,通过增强社会认可度、完善激励奖惩机制、提高办案补贴标准等措施,调动律师承办法律援助案件的积极性,提高律师承办案件的比例,使律师逐步成为主要办案主体。近年来社会律师承办法律援助案件数量基本保持在案件总量的30%左右,修改后刑诉法有关法律援助规定的贯彻实施后律师办案量有所增长,但社会律师人均办案仍比较少,2014年仅为1.47件,且各省(区、市)律师承办案件数量占本地区案件总量之比差距大,最高的97.5%,最低的不到9%。这与律师在社会主义法治国家建设中的地位作用是不相适应的。律师队伍是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量,是我国法律援助事业的主体力量;我国《律师法》规定律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务。推进律师开展法律援助工作,是贯彻全面依法治国、有效发挥律师在建设社会主义法治国家中作用的必然要求。司法部目前正在研究制定推进律师开展法律援助工作的意见,各地要通过完善律师参与法律援助工作权益保障和政策扶持措施,组织引导广大律师依法履行法律援助义务,发挥律师办案主体的作用,并根据案件不同类别组建法律援助专业服务团队,提高案件办理专业化水平。要建立法律援助执法考评机制,健全完善法律援助案件质量评估制度、服务质量检查公布制度、法律援助投诉处理制度,有效运用案卷检查、案件回访、征询办案机关意见等方式,督促法律援助人员依法规范提供法律援助服务。

  规范便民服务。便民服务是法律援助工作服务保障和改善民生的重要方面。2009年以来司法部部署开展了以便民为主题的一系列活动,效果很好,群众对法律援助工作更加熟悉,对法律援助工作的满意度也有很大提升,这项工作要持续不断地抓下去。要把便民理念融入法律援助工作全过程,积极改进服务态度和作风,积极推行阳光服务、微笑服务、规范服务,无论是申请渠道的拓宽、受理审查程序的简化还是其他一些便民措施,出发点都是要便民,要让群众跑一趟办妥的事情决不让群众跑第二趟,能够在网上办理的事情尽量在网上办理,真正把方便让给群众、把麻烦留给自己。法律援助的活力源泉在基层,便民服务的重点也在基层,要以乡镇(街道)和村(居)为重点,进一步加强基层服务网络建设,加大对贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区服务网络建设支持力度,把工作触角向法律援助服务空白或薄弱区域延伸,真正使法律援助各项便民服务措施落到实处。互联网等新媒体赋予了法律援助工作新的活力,要加大信息技术在基层法律援助机构和工作站点的应用力度,在乡镇援助工作站与县级法律援助机构之间逐步实现网上联通,建立网络便民服务平台。深化便民服务要注重着眼于群众的法律援助需求,更多地从细节和人性化上下功夫,作文章,提高法律援助的服务效果。

  规范监督管理。监督管理是《法律援助条例》和国务院“三定”方案赋予司法行政机关的重要职责。随着法律援助工作改革发展不断深入,会出现很多新的情况和新的问题,要求我们要进一步强化法律援助监管。要加强对法律援助工作法律法规和政策执行情况的指导检查,加强对法律援助机构和法律援助工作人员的监督管理,确保依法履行法律援助职责。在监管工作中要注重加强《法律援助条例》配套规章制度建设,对服务规范、机构运行、人员管理、经费保障等作出规定,用制度抓监管,以制度促发展。要加强对办案主体的监管,督促律师、基层法律服务工作者自觉履行法律援助义务,建立健全律师事务所等法律服务机构和人员开展法律援助的考核评价机制,充分调动他们的积极性。社会力量是政府法律援助资源的有益补充,面对日益增长的法律援助需求,要充分调动社会力量激活法律援助服务供给,加强对人民团体、社会组织和志愿者从事法律援助服务的指导和规范,规范机构设置,严格准入标准,维护法律援助秩序。考虑到《法律援助条例》一定程度上已经滞后于当前的工作发展,近年来司法部积极推动法律援助立法工作,国务院已将法律援助立法纳入立法计划,这也是中央制定的完善法律援助制度的一项改革任务,司法部目前正在积极修改完善法律援助法立法草案稿,加强相关研究论证工作,推动尽早出台法律援助法,加快法律援助工作法治化进程。

  (三)强化法律援助基础保障。保障工作是法律援助工作实现持续发展的重要基础。中办发[2015]37号文件从完善经费保障体制、加强基础设施建设、加强机构队伍建设等方面对提高法律援助保障能力提出明确要求。各级司法行政机关和法律援助机构要以强化“四个保障”为关键点,进一步提高法律援助保障水平,筑牢法律援助工作发展根基。

  加强法律援助政策保障。法律援助是政府责任,政府责任的内涵就是政府及其相关部门要为法律援助工作发展提供必要的保障和支持。党委政府对法律援助工作的重视支持最终将体现在政府责任的落实情况上,体现在法律援助工作的政策保障和外部发展环境上。近年来随着法律援助参与矛盾纠纷化解、服务保障和改善民生职能不断发挥,越来越多的地方将法律援助工作纳入民生工程、为民办实事项目,列为重点工作,写入政府工作报告,或者成立党政领导牵头的法律援助工作协调小组或联席会议,对法律援助工作的重视程度不断加强,这是法律援助工作近年来能够取得快速发展的重要原因。中办发[2015]37号文件为推进新时期法律援助工作发展注入了新的动力,也为我们强化法律援助政策保障提供了良好的契机。要推动地方党委和政府将法律援助工作纳入党的群众工作范围,纳入地方经济和社会发展总体规划、基本公共服务体系、为民办实事和民生工程,帮助解决工作中遇到的困难和问题,为法律援助工作创造良好的政策环境。要推动建立政府履行法律援助责任的考评机制、报告制度和督导检查制度,研究形成解决制约法律援助工作发展障碍的具体政策措施,推动法律援助工作与经济社会协调发展。

  加强法律援助机构队伍保障。法律援助机构队伍是开展法律援助工作的基础。近年来基层法律援助机构每年组织办理了全国80%以上的办案量,但建设水平仍然比较薄弱,特别是专业人员短缺问题普遍存在,据了解县级一般平均不到4个人,工作超负荷运行现象严重,特别是西部地区尤为突出。要加强法律援助机构组织建设,配齐配强人员,切实做到法律援助工作事有人管、责有人负。要积极推进法律援助机构规范化建设,从窗口建设、设施配备、制度建设、人员配备等方面提出要求,提高法律援助机构服务能力。针对基层法律援助机构人员短缺的情况,可以探索推行政府购买法律援助服务,探索聘任政府雇员、购买公益岗位、推广社会工作者参与法律援助等形式,充实工作力量。对律师资源短缺地区,要选派优秀律师、大学生志愿者定向支持,深入开展法律援助志愿服务行动,更好地满足当地群众法律援助需求。要注重队伍教育培训工作,加强思想政治建设、业务能力和作风建设,完善培训体系和工作机制,提高法律援助人员专业素质和服务能力,特别是要提高以法治思维和法治方式思考问题、开展工作的能力,努力在法治的轨道上推进法律援助工作改革发展,

  加强法律援助经费保障。法律援助服务的无偿性决定了经费投入是法律援助工作可持续发展的重要物质基础。近年来,我们的经费保障工作在各级党委政府和财政部门的重视支持下,一直处于不断改善的状况。中央财政建立了补助地方法律援助办案专款和中央专项彩票公益金法律援助项目资金;23个省(区、市)建立了省级法律援助专项资金,全国91.4%的地方将法律援助业务经费纳入了财政预算,近五年全国法律援助经费财政拨款年均增长15.2%,为法律援助工作发展提供了重要支持。同时也要看到由于基数低,法律援助经费保障水平总体仍不高,全国尚有8%左右的法律援助机构业务经费未纳入财政预算且集中在中西部地区,县区同级经费保障增长慢,不能很好地适应业务工作开展。加强法律援助经费保障,首要的是要完善法律援助经费保障体制,明确经费使用范围和保障标准,全额保障法律援助办案经费,确保经费保障水平适应办案工作。在中央层面,司法部将协调加大中央补助地方办案专款和中央彩票公益金法律援助项目资金投入力度,为欠发达地区提供必要经费支持。省级层面,各地要积极推动省级财政加大法律援助经费转移支付力度,并根据中央财政投入情况、贫困人口数量、法律援助办案量等因素加大对县级地区转移支付力度,促进贫困地区法律援助工作正常开展。市县级要尽快实现全部将法律援助经费纳入同级财政预算,建立动态经费增长机制,根据地方财政收入和办案量增长幅度实现每年递增一定比例。办案补贴是法律援助业务经费最主要的支出项目,近年来已有22个省份启动了补贴标准调整工作,但从全国范围来看办案补贴标准总体仍然不高,要推动建立办案补贴标准动态调整机制,根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素动态调整办案补贴标准,调动办案人员积极性。在法律援助经费投入上要注重进一步发挥财政资金的撬动作用,充分发挥中国法律援助基金会和地方法律援助基金会的资金募集作用,拓宽社会资金投入支持法律援助工作。要加强经费监管工作,联合财政、审计部门做好绩效考核,努力把经费管好、使用好,真正把人民给的每一分钱用在“刀刃”上,让有限的经费发挥最大的效益。

  加强协调配合机制保障。法律援助是一项系统性、综合性很强的工作,离不开相关部门的支持配合。在完善法律援助与公检法部门工作的衔接机制方面,近年来一些地区探索建立公检法司部门共同参加的刑事法律援助工作联席会议和工作机制,对解决法律援助办案工作的困难问题具有很好的促进作用,要以此为借鉴进一步完善民事诉讼和行政诉讼法律援助与诉讼费用减免缓制度的衔接机制,健全国家赔偿法律援助工作机制;要健全刑事诉讼法律援助衔接配合机制,协调公安机关、人民检察院、人民法院依法履行告知、转交申请、通知辩护(代理)等职责;要积极协调公安机关、人民检察院、人民法院依法支持承办案件的法律援助人员做好会见、阅卷、调查取证、参加庭审等工作,对复制相关材料费用予以免收,为法律援助人员办案工作提供便利。在完善法律援助与政府相关部门工作的衔接机制方面,要协调发展改革、民政、财政、人力资源社会保障等部门按照职能分工,支持法律援助基层基础设施建设,落实经费保障,提供办案便利。

  四、以严的精神、实的作风,切实抓好中央制定出台的《关于完善法律援助制度的意见》的贯彻落实

  学习贯彻习近平总书记对法律援助工作的重要指示,抓好中办发[2015]37号文件的贯彻落实,是司法行政机关当前和今后一个时期的重要政治任务。各级司法行政机要善于把握机遇,坚持从严处着眼,向实处着力,认真谋划,精心实施,切实抓好各项政策措施的落实,全力推进法律援助工作发展。

  (一)明确责任,抓好工作推进。中办发[2015]37号文件要变成抢抓机遇的战略行动、实实在在的惠民措施,就要靠踏石留印、抓铁有痕的真抓实干。司法行政机关是法律援助工作的法定监管部门,必须把贯彻落实好文件的主体责任牢牢扛在肩上落实在行动上,敢于担当、勇于负责,切实履行好组织、协调、监督、管理法律援助工作实施的职责。要把贯彻落实中办发[2015]37号文件精神摆上司法行政工作的重要位置,列入议事日程,建立和落实工作责任制,分解细化工作任务,努力将原则性、方向性的政策部署转化为具体化、操作性强的实施办法和配套制度,提出可检验的成果形式和时间进度安排,促进贯彻落实有序推进、早见成效。中办发[2015]37号文件由多个部门联合组织实施,每一项举措都确定了牵头部门,要在党委、政府的领导下,统一思想认识,明确政策要求,吃透政策导向,加强协调配合,做好工作衔接,落实好文件分工。要结合当前“十三五”经济社会发展规划纲要编制,推动将中办发[2015]37号文件要求体现到地方规划中,做好“十三五”时期法律援助改革发展工作。

  (二)突出重点,抓好政策落实。政策是起点,落实是关键。落地生根是保证中办发[2015]37号文件落实的基本原则。要坚持整体推进与重点突破的统一,按照统筹兼顾、先易后难、突出重点、依法有序的要求,紧紧抓住制约法律援助发展重点难点问题,力争在机构建设、经费保障、基础设施建设、信息化建设等政策问题上取得实质性进展。法律援助改革发展任务繁重复杂,需要集思广益,汇聚基层和群众的智慧,要坚持顶层设计和基层创新相结合,鼓励和支持符合本地实际的改革创新,创造更多可复制可推广的经验,为完善顶层设计提供实践依据。要坚持问题导向,把调查研究贯穿改革全过程,深入基层一线,客观全面准确地掌握情况,摸清推进法律援助改革发展中的重大问题,有针对性地提出科学可行的对策建议,推动工作发展。

  (三)注重效果,抓好宣传督导。中办发[2015]37号文件的出台是宣传法律援助工作很好的契机。要把文件的宣传作为扩大法律援助影响力的重要抓手,制定宣传方案,加强与宣传部门和媒体的沟通协调,重点围绕社会关注的政策措施进行多种形式解读,为贯彻落实好文件营造良好氛围。要拓宽宣传渠道,创新宣传形式,综合运用报纸、广播电视等传统媒体和互联网、移动通讯等新兴传播手段,提高法律援助宣传效果,让社会公众了解并支持法律援助工作。要加强对贯彻落实中办发[2015]37号文件的工作指导和督促检查,研究贯彻落实措施时提出督导要求,部署工作时明确督导事项,决策实施后检查落实情况,完善动态化督导工作机制,确保文件部署的各项任务和措施落到实处。

  做好新形势下的法律援助工作,使命光荣、任务艰巨。让我们紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围,以中办发[2015]37号文件出台为契机,乘势而上,开拓创新、扎实工作,努力开创法律援助工作新局面,为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦作出新的更大的贡献!